編者按

　　日前，《學前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)發(fā)布，《草案》分為九個章節(jié)，重點回應了社會高度關(guān)注的學前教育公益普惠的性質(zhì)，政府舉辦、政府投入為主，對過度逐利的限制，公辦園教師編制，普惠性資源配置等關(guān)鍵問題。為進一步闡明《草案》的內(nèi)涵、價值、意義，本期學前周刊特邀相關(guān)專家進行解讀，以幫助社會公眾更好地表達意見，推進《學前教育法》順利出臺。

　　準確定位《學前教育法》立法宗旨

　　李天順

　　習近平總書記指出：“教育是提高人民綜合素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展的重要途徑，是民族振興、社會進步的重要基石，是對中華民族偉大復興具有決定性意義的事業(yè)�！睂W前教育立法，事關(guān)國計民生。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分考慮國家加快教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育的總體要求，準確定位了《學前教育法》的立法宗旨，是日前公開征求意見的《學前教育法草案(征求意見稿)》的一大亮點，非常關(guān)鍵。

　　我國的學前教育“是學校教育制度的起始階段，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。基于這一總體定位，《草案》明確提出“保障適齡兒童接受學前教育的權(quán)利，促進學前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，規(guī)范學前教育實施，提高全民素質(zhì)”，這既是對立法目的的概括，也是對立法宗旨的集中表述。要實現(xiàn)這一點，《學前教育法》立法和實施中必須堅持一些重要原則。

　　必須堅持公益普惠基本方向

　　在整個教育體系中，學前教育比其他各級教育具有更強的基礎性、全局性和先導性作用，對人一生的學習和發(fā)展具有深刻和全面的影響。因而學前教育的公平，是重要的教育公平和社會公平。必須保障不分適齡兒童及其父母民族、種族、性別、戶籍、職業(yè)、財產(chǎn)、教育程度和宗教信仰，都依法平等享有接受學前教育的權(quán)利。

　　也就是說，學前教育從整體上講屬于基本公共服務范疇，不是一般商品，也不遵循市場交換的一般規(guī)則。接受學前教育，包括接受優(yōu)質(zhì)學前教育的權(quán)利，不能只是少數(shù)人的專利，也不因金錢、權(quán)力、社會階層等因素而改變。只有堅守了這一點，社會階層才可能不被固化，貧困的代際傳遞才可能被打破。

　　所以，突出學前教育的公益事業(yè)屬性，讓學前教育的陽光普照每一個適齡兒童，是學前教育事業(yè)發(fā)展的不變追求。當然，我們這里說的普惠，是“普及普惠安全優(yōu)質(zhì)”中的相互支持、不可或缺的一環(huán)，絕不是低水平;是“促進兒童德智體美勞全面發(fā)展，為培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人奠定基礎”，而不是培養(yǎng)所謂小貴族、新貴族。

　　政府必須肩負發(fā)展學前教育主要責任

　　堅持政府主導，落實政府責任，是學前教育健康發(fā)展的基本保障，也是由我國的基本制度、基本國情決定的。

　　一是舉辦的責任。堅持以政府舉辦為主，讓公辦園在履行學前教育公平責任中扮演主要角色。從本質(zhì)上講，這不是公辦多一點、還是民辦多一點的問題，而是“小切口，大民生”，體現(xiàn)的是立黨為公、執(zhí)政為民的精神，是人民政府履職盡責的本分。

　　二是規(guī)劃及實施的責任。以縣級行政區(qū)劃為單位制定幼兒園布局規(guī)劃，將普惠性幼兒園建設納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務設施統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系，公平配置教育資源，努力保障所有適齡幼兒受教育的權(quán)利。

　　三是保障困難群體的責任。建立學前教育資助制度，為經(jīng)濟困難家庭兒童接受普惠性學前教育提供資助，保證孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、特困人員中的兒童、家庭經(jīng)濟困難的殘疾兒童接受免費學前教育，為特殊需要幼兒提供特別支持。

　　四是監(jiān)管的責任。完善監(jiān)管政策，充實監(jiān)管力量，強化事前、事中和事后監(jiān)管的執(zhí)行，保障程序公正、辦園規(guī)范、安全合規(guī)、質(zhì)量合格。

　　公共財政必須分擔學前教育成本

　　學前教育實行成本分擔、公共財政承擔主要責任，是世界主要國家的基本共識和主要做法，也是將普及普惠落到實處的基本要求。從整體上看，需要建立政府投入為主、家庭合理負擔，其他多渠道籌措經(jīng)費的機制，明確政府的主要投入責任。從運作機制上看，各地應當以提供普惠性學前教育服務為標準，科學核定本行政區(qū)域內(nèi)幼兒園的生均教育成本，合理確定家庭分擔比例，其余部分全額納入財政預算保障。從財政保障上看，應建立起國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同承擔學前教育成本的機制。我國義務教育所創(chuàng)造的依據(jù)不同地區(qū)的實際情況、“分項目、按比例”落實基本經(jīng)費的經(jīng)驗，值得學前教育根據(jù)實際借鑒和完善。

　　必須建立一支高素質(zhì)幼師隊伍

　　教育大計，教師為本。幼兒園教師隊伍建設的法律保障，是學前教育立法的重中之重。一是在全社會營造尊重幼兒園教師的氛圍。幼兒園教師是教師隊伍的重要組成部分，學前教育應該有自己特色的“師道尊嚴”，全社會應當有符合學前教育特點的尊師重教。二是建立一支專業(yè)化的幼兒園教師隊伍。國家實行幼兒園教師資格制度，建立專門的資質(zhì)標準、準入許可、培養(yǎng)培訓規(guī)范、表彰獎勵制度、職稱職務序列和標準。三是成就一個有吸引力的職業(yè)。合理規(guī)劃幼兒園教師編制、工資收入和福利待遇。幼兒園教師要有令人羨慕的收入和待遇，要能吸引有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的年輕一代優(yōu)先選擇這個職業(yè)，終身從教。

　　期待通過學前教育的立法和實施，使我國學前教育公共財政投入有更大更有力的保障、幼兒園教師地位待遇有更全面更好的體現(xiàn)、普惠性資源有更好更快的發(fā)展，過度逐利有更嚴格更有效的“緊箍咒”，進一步促進學前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

　　(作者系中國教育學會副會長)

　　明確和落實政府責任是《學前教育法》的根本規(guī)約

　　劉穎

　　政府是實現(xiàn)學前教育事業(yè)和兒童發(fā)展的關(guān)鍵主體，政府義務的實現(xiàn)情況影響其他主體義務履行和權(quán)利獲得。學前教育立法的重要任務之一就是明確和落實政府責任。日前面向大眾公開征求意見的《學前教育法草案(征求意見稿)》很好地回應了這一訴求。

　　明確政府責任是學前教育立法的國際經(jīng)驗

　　近幾十年來，世界主要國家和地區(qū)政府對學前教育的重視程度在不斷提升，越來越多的國家和地區(qū)通過立法確立政府發(fā)展學前教育的職責。例如，美國的《不讓一個兒童落后法》規(guī)定了聯(lián)邦政府對包括學前班在內(nèi)的K-12年級公立學校教育的宏觀調(diào)控目標。韓國的《幼兒教育法》明確指出，國家和地方政府與監(jiān)護人一起對幼兒負有良好教育的責任，并特別申明了中央政府教育部門對全國學前教育發(fā)展編制規(guī)劃的職責。而且，多個國家的法律條文都明確了政府財政投入職責。英國每年的《撥款法》將中央財政預算中用于學前教育的預算支出單列。美國大多數(shù)用于學前教育和保育的經(jīng)費(除稅式支出外)都有專門的成文法立法規(guī)定。如《兒童保育與發(fā)展專款》就有專門的撥款法，對今后五個財年每年的撥款額度、管理機構(gòu)及其職責、撥款流程及要求等都做了明確規(guī)定。

　　明確和落實政府責任是我國學前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵

　　從我國學前教育發(fā)展進程來看，學前教育事業(yè)發(fā)展無序、公眾需求難以得到滿足的地區(qū)，往往出現(xiàn)政府職能的缺位和錯位。20世紀80年代以后，一些地方政府以學前教育為非義務教育為名，推卸發(fā)展學前教育責任，出現(xiàn)了甩包袱、減投入、將幼兒教育推向市場的做法。政府缺乏對學前教育的系統(tǒng)管理、缺少財政經(jīng)費的投入，導致幼兒園從舉辦到質(zhì)量都存在失范現(xiàn)象，公辦幼兒園數(shù)量少，大部分幼兒園辦園成本由家長承擔，入園難、入園貴問題日益突出。政府錯位則體現(xiàn)為一些政府行為偏離了推進學前教育事業(yè)健康發(fā)展的方向，偏離了促進學前教育公益普惠的宗旨。又或者各級政府權(quán)責不明，事權(quán)與財權(quán)不匹配，影響地方發(fā)展學前教育的意愿和能力。政府職責不明確、政府責任約束機制不健全是造成政府職責不到位的重要原因。明確和落實政府責任將為學前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供根本保障。

　　落實政府責任，關(guān)鍵在于落實統(tǒng)籌、規(guī)劃、投入等責任

　　《草案》針對當下學前教育發(fā)展的關(guān)鍵問題，強化了政府發(fā)展學前教育的責任，明確政府責任不僅指政府投入，還包括統(tǒng)籌、規(guī)劃、投入、舉辦、監(jiān)管等一系列職責，同時明確了從中央到地方各級政府的職責。

　　首先，彰顯教育公平的價值追求，強化政府統(tǒng)籌發(fā)展職責。公平正義是學前教育立法應有的價值追求，世界主要國家或地區(qū)多通過立法確立每名兒童平等接受學前教育的權(quán)利、將學前教育公共資源向弱勢傾斜，以實現(xiàn)學前教育公平。

　　公平價值的彰顯有賴于政府統(tǒng)籌發(fā)展職責的落實。當前，我國學前教育發(fā)展仍存在明顯的地區(qū)、城鄉(xiāng)差異。以師幼比這一國際通行的質(zhì)量結(jié)構(gòu)指標為例，2018年，我國城區(qū)幼兒園專任教師與在園幼兒數(shù)的比值已提高到1∶14.41，但在鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，比值分別為1∶19和1∶26。從地區(qū)差異看，東部及東北地區(qū)幼兒園師幼比相對更合理，最高的省份為1∶11.59，而中部及西部地區(qū)，師幼比較低，最低的省份為1∶24.57。生均財政性學前教育經(jīng)費同樣存在較大差異。2017年我國各省份生均財政性學前教育經(jīng)費最大值與最小值的差異為19800元/每生，基尼系數(shù)為0.379，生均財政投入地區(qū)差異較大。

　　因此，《草案》進一步強化了國務院、省市人民政府統(tǒng)籌學前教育發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展學前教育的職責。尤其是強調(diào)國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌安排學前教育資金，重點扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展學前教育。同時，《草案》還要求省市人民政府要統(tǒng)籌學前教育工作，強化政府在健全機制、經(jīng)費保障、資源和政策供給等多方面的統(tǒng)籌職能。

　　其次，樹立全局意識和長遠目標，強化發(fā)展規(guī)劃和布局規(guī)劃職責。2010年以來，各地學前教育事業(yè)迅速發(fā)展就部分得益于各級政府出臺的發(fā)展規(guī)劃，如學前教育三年行動計劃等。這些規(guī)劃的制定依據(jù)本地區(qū)人民群眾的需求和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，依循國內(nèi)外學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律，為事業(yè)發(fā)展指明了目標、方向和路徑�！恫莅浮房偨Y(jié)了這一經(jīng)驗，明確了政府制定學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職責。

　　同時，當前學前教育資源尤其是普惠性學前教育資源存在總量不足、結(jié)構(gòu)性短缺等問題。隨著城鎮(zhèn)化推進和二孩入園高峰的到來，學前教育資源在新增人口聚集的新建小區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等地較為緊張。此外，由于并未將普惠性幼兒園納入城市公共管理和公共服務設施統(tǒng)一規(guī)劃，普惠性幼兒園用地難以保障，還出現(xiàn)了園所辦園偏離公共服務屬性等諸多問題。因此，繼《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》之后，《草案》進一步強調(diào)了地方政府的幼兒園布局規(guī)劃職責，將普惠性幼兒園建設納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務設施統(tǒng)一規(guī)劃，這將有利于解決普惠性學前教育資源短缺、流失等問題。

　　再其次，提供事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費保障，強化政府為主的投入職責。政府主導學前教育發(fā)展的關(guān)鍵在于投入。建立財政投入為主的投入機制，強化政府的財政投入職能，是《草案》在綜合考量我國學前教育發(fā)展的現(xiàn)實問題、學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律、家長和政府分擔能力、成本分擔原則后做出的理性決策。盡管2010年以后，我國學前教育財政投入迅速增長，但2017年，我國學前教育成本的財政分擔比例(48.02%)尚未達到一半，難以支持學前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

　　其一，政府投入為主是國際學前教育發(fā)展的經(jīng)驗。2016年，幾乎所有OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家公共投入都占到了學前教育總投入的一半以上，平均分擔水平為總投入的83%。政府投入為主的國家或地區(qū)，事業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，學前兒童公平的入園機會得到保障。其二，政府投入為主也是基于分擔能力的現(xiàn)實考量。2017年，我國已有11個省級行政區(qū)學前教育公共分擔比例超過55%，15個省級行政區(qū)公共分擔比例超過50%。而學前教育體制與機制改革課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家長希望自身分擔比例控制在35%以內(nèi)。其三，政府投入為主是符合成本分擔收益原則的決策。國際上很多追蹤研究都發(fā)現(xiàn)，社會從高質(zhì)量學前教育投入中獲得的利益遠高于個人受益。本著誰受益誰負擔的原則，立法應明確政府為主的投入機制。

　　最后，提升政府治理能力和水平，開展學前教育成本核算。《草案》還強化了政府的學前教育管理職能，對政府的治理能力和治理水平提出了更高要求。以確定財政補助標準為例，過去更多是基于政府意愿及園所訴求，缺失成本核算這一關(guān)鍵步驟，補助和收費都可能是一筆糊涂賬。既可能出現(xiàn)經(jīng)費不足以支撐幼兒園健康運轉(zhuǎn)的狀況，也可能產(chǎn)生公共資源浪費。辦園成本核算能較為有效、真實地反映舉辦、運行幼兒園的資源消耗量，將其作為制定財政補助標準的依據(jù)，能支持科學有效決策，確保公共資源發(fā)揮最佳效用。因此，《草案》強調(diào)了“地方各級人民政府應當科學核定辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例”。

　　(作者單位：南京師范大學)

　　依法維護教師待遇和專業(yè)發(fā)展是全社會的責任

　　江夏

　　幼兒園教師的待遇和專業(yè)發(fā)展是教師權(quán)益的重要內(nèi)容，也是此次學前教育立法的重要內(nèi)容。只有提升幼兒園教師待遇，充分促進其專業(yè)發(fā)展，才能真正增加幼兒園教師職業(yè)吸引力，推進整個學前教育事業(yè)發(fā)展。

　　幼師權(quán)益保障是學前教育立法重中之重

　　辦好學前教育、實現(xiàn)幼有所育，是黨的十九大做出的重大決策部署。要真正實現(xiàn)學前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，高素質(zhì)專業(yè)化的幼兒園教師隊伍不可或缺。但從當前學前教育發(fā)展的實際狀況來看，幼兒園教師隊伍建設仍顯滯后，數(shù)量尚不充足，結(jié)構(gòu)仍不合理，整體素質(zhì)和科學保教能力還有待提高，專業(yè)化水平還難以適應人民群眾對優(yōu)質(zhì)學前教育的期望。

　　這些困難背后凸顯出當前幼兒園教師職業(yè)吸引力不足的現(xiàn)實問題，而這一問題歸根結(jié)底是幼兒園教師的基本權(quán)益尚未得到有效保障所引發(fā)的。按照《中華人民共和國教師法》規(guī)定，教師享有教育教學、學術(shù)交流、職稱評定、獲取報酬與休假、參與管理、參加進修等權(quán)利，但從幼兒園教師的現(xiàn)狀來看，教師待遇不僅整體偏低，部分公辦園非在編教師和民辦園教師，甚至在勞動關(guān)系認定和社會保險繳納等方面都難以獲得保障。此外，由于編制不足，當前幼兒園中還存在較嚴重的“同工不同酬”問題，而非在編教師與民辦園教師在進修培訓、職稱評定等方面的權(quán)益也存在保障不力的問題，影響了教師隊伍的穩(wěn)定和專業(yè)發(fā)展的積極性。

　　因此，保障幼兒園教師的基本權(quán)益應成為學前教育立法的重要內(nèi)容。

　　待遇提升是幼師權(quán)益保障的核心，需立法強力維護

　　只有做好“保待遇”，讓教師過上有尊嚴的生活，才能進一步提門檻、提要求，支持教師全身心投入到工作中。因此，待遇提升是幼兒園教師權(quán)益保障的核心，需要立法強力維護。

　　首先，應立法保障幼兒園教師的總體待遇水平。目前，我國幼兒園教師平均工資水平不僅與國家公務員存在較大差距，與中小學教師也存在一定差距。偏低的教師待遇嚴重影響師范生職業(yè)選擇，造成優(yōu)秀生源不愿報考學前教育專業(yè)，不愿從事幼兒園教師工作。部分幼兒園在師資緊缺的情況下，不斷降低教師招聘門檻，嚴重影響園所質(zhì)量。

　　同時，偏低的教師待遇也拉低了幼兒園教師的專業(yè)地位，使其工作價值得不到社會承認，更遑論專業(yè)發(fā)展。

　　因此，立法應要求國家制定公辦園教職工基本編制標準，地方人民政府按照規(guī)定核定教師編制，及時補充公辦園教師，并將公辦園教師工資納入財政保障體系。此外，在普惠性民辦園生均財政補助標準落實的基礎上，也應要求民辦園參照當?shù)毓�辦園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準。

　　其次，應立法保障幼兒園教師勞動關(guān)系確認和社會保險足額繳納權(quán)益。一些幼兒園不與教師簽訂勞動合同，不為教師繳納社會保險，這意味著教師在患病、失業(yè)、年老、生育等情況下將無法獲得補償和幫助。在教師與幼兒園發(fā)生勞動爭議時極易造成園所推卸責任，使教師權(quán)益保障落空，嚴重影響幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性。因此，在立法中應明確規(guī)定幼兒園要與教職工簽訂聘用或勞動合同，并報主管教育行政部門備案，幼兒園在保障教師工資待遇的同時，應依法繳納社會保險。

　　再其次，應立法保障幼兒園教師同工同酬的權(quán)利。我國幼兒園教師缺編現(xiàn)象嚴重，公辦園中還存在大量非在編教師，現(xiàn)有待遇水平與教師所屬身份密切相關(guān)，編內(nèi)外人員工資待遇差距明顯。同工不同酬在事實上造成了教師群體內(nèi)部的不公平，挫傷了低薪酬教師工作的積極性。要解決這一問題，需要進一步增加財政投入，并通過立法強調(diào)制定并落實公辦園生均財政撥款標準和生均公用經(jīng)費標準，從根本上解決幼兒園辦園經(jīng)費短缺問題，打破在編與非在編教師身份差距，并賦予幼兒園一定的自主權(quán)來統(tǒng)籌解決教師待遇問題。

　　專業(yè)發(fā)展是幼師質(zhì)量提升內(nèi)在要求，需立法大力支持

　　幼兒園教師作為專業(yè)人員，專業(yè)發(fā)展貫穿于整個職業(yè)生涯。只有通過不斷學習、實踐與反思，教師才能提升專業(yè)能力，從而應對幼兒教育對象及教育情境的復雜性。此外，從我國幼兒園教師隊伍的現(xiàn)狀來看，受限于較低的待遇，職業(yè)吸引力不足，幼兒園教師學歷結(jié)構(gòu)有待進一步提升。2019年仍有17.27%的專任教師為高中及高中階段以下畢業(yè)，本科及本科以上學歷僅占整個幼兒園專任教師的24.24%，亟須通過多層次、多渠道的在職培訓來支持其專業(yè)發(fā)展。

　　作為幼兒園師資質(zhì)量提升的內(nèi)在要求，專業(yè)發(fā)展既是幼兒園教師的職責，也是其重要權(quán)利，可被看作是教師的“發(fā)展型待遇”，需要立法從制度上加以保障。

　　首先，應立法保障幼兒園教師參加專業(yè)培訓與學習的權(quán)利。目前從國家到地方，各級各類培訓機會日益增多，但對部分民辦園教師及公辦園非在編教師而言，專業(yè)發(fā)展機會仍相對較少。此外，受限于資金、人員等因素，中西部農(nóng)村地區(qū)幼兒園教師專業(yè)發(fā)展機會也相對不足。因此，一方面，立法應強調(diào)地方政府教育行政部門要制定相應的培訓規(guī)劃，建立培訓支持服務體系，為幼兒園教師提供更多的專業(yè)學習機會;另一方面，要增加財政投入，規(guī)范幼兒園辦園經(jīng)費使用，保障一定比例的培訓經(jīng)費開支，使教師參加培訓與學習的權(quán)利得到落實。

　　其次，應立法保障幼兒園教師職稱評定權(quán)利。職稱評定作為教師專業(yè)能力評價的一種方式，是促進教師專業(yè)發(fā)展的重要激勵手段。職稱是教師專業(yè)水平的一種體現(xiàn)，關(guān)系到教師的職業(yè)尊嚴和職業(yè)榮譽感，也與教師待遇密切相關(guān)。截至2019年，我國幼兒園專任教師中仍有75.73%的教師未評職稱，高級職稱比例僅為0.83%，說明有相當數(shù)量的幼兒園教師在職稱晉升方面面臨著制度性困境。很長一時間，幼兒園教師職稱評定缺乏獨立標準和任職條件，不利于幼兒園教師專業(yè)發(fā)展。因此，在學前教育立法中應強調(diào)制定符合學前教育專業(yè)特點與要求的幼兒園教師職務評審標準，并保障幼兒園教師在職稱評定方面享有與中小學教師同等待遇。(作者單位：揚州大學)